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How to Dismantle a Deadly Militia: Seven Non-Military Tactics to Help End the FDLR Threat in Congo

Executive Summary and Recommendations

Facing a deadline from the UN Security Council and regional African governments to fully demobilize or face military operations by January 2, 2015, the rebel group in the Democratic Republic of the Congo known as the FDLR  is currently regrouping, mobilizing political support, and continuing to pose a regional security threat. The FDLR is one of the most significant and abusive armed groups in Congo and Rwanda, several of its leaders were involved in helping to perpetrate the Rwandan genocide, and it has committed repeated massacres against civilians in Congo.

Combatting the FDLR has become the stated raison d’être for several active Congolese armed groups.  An important reason to focus on the FDLR is that Rwanda has repeatedly cited the FDLR threat as a justification to intervene in eastern Congo. Ending the FDLR would counter that justification and eliminate one of the major drivers of instability in eastern Congo and the region.

Evidence from U.N. experts and findings from six months of Enough Project field research in Congo suggest that the FDLR’s current strategy is focused on reorganizing itself in three main areas: generating more income to trade for ammunition and weapons, mobilizing political support in an attempt to gain greater legitimacy, and preparing to avoid military defeat through alliance-building and recruitment. Despite the group’s rhetoric that its fighters are in the process of disarming, the FDLR has failed to meet several deadlines to demobilize set by regional governments and the international community. Fewer than 200 rank-and-file soldiers have laid down their weapons to date, and the group has refused to relocate to designated demobilization camps.

The FDLR continues to generate revenue mainly by trading gold through North Kivu and Uganda and by illegally producing and trading charcoal from Virunga National Park, a trade worth an estimated $32 million per year.  The group is using part of that revenue to purchase ammunition and arms from Congolese army officers, with whom it continues to collaborate and share intelligence. The U.N. Group of Experts and interviewees around Virunga Park also note that the FDLR continues to recruit foot soldiers.  The FDLR has also struck military alliances with Congolese armed groups, including Maï-Maï Lafontaine and others. Finally, the FDLR is gathering political momentum by having created new alliances with four Rwandan political parties that are frustrated with the increasing lack of political space in Rwanda. Anecdotal evidence from Enough Project field interviews shows that these alliances are boosting morale within the FDLR, though some of the enthusiasm has dissipated recently in the wake of strong disarmament messages from regional governments and the international community.

The FDLR’s current strategy is consistent with its longtime pattern of responding to military pressure. In this pattern, the group promises to disarm and reiterates its political aspirations for recognition as a Rwandan opposition group.  The FDLR then uses any reprieve to regroup by building military alliances and increasing economic activity and recruitment.

Since the defeat of the M23 rebel group in November 2013, the FDLR has received significant attention in both the region and the broader international community as the next main armed group to address. This attention, however, has translated into very little policy action to date, and the rebels’ promises to disarm have gone largely unfulfilled. Efforts to end the FDLR have suffered from a lack of consensus to undertake military operations or other non-military steps in part because of the group’s position at the center of regional tensions. The Congolese government, which would have to play a critical role in efforts to counter the FDLR, hesitates in part because its ties to the FDLR are economically and politically beneficial. Several Congolese army officers, for example, continue to benefit from the FDLR’s illegal gold and charcoal trade. South Africa and Tanzania, the chief troop-contributing countries to the U.N. Intervention Brigade in the Congo, have supported Kinshasa to date in large part due to business interests related to the Inga III mega-dam and because of strained relations with Rwanda. South African and Tanzanian leaders have also bristled at Rwanda’s alleged attempted assassinations of political opponents in South Africa. The current chair of the International Conference on the Great Lakes Region, Angola, has attempted to push the region to act more forcefully on the FDLR, preferring military force but stopping short of contributing troops to the U.N. brigade.

A significant issue with the military option is that the FDLR embeds itself in local communities and refugee populations, creating a legitimate risk that counter-FDLR operations will cause civilian casualties on a scale that is similar to past operations that used conventional military strategies. The risk of civilian casualties can be mitigated if operations using special forces target the FDLR leadership and also incorporate strong civilian protection measures. Lessons from the African Union’s mission to counter the Lord’s Resistance Army (LRA) should be applied.

Defeating the FDLR will require a comprehensive strategy that incorporates both targeted military approaches and more concerted diplomatic action on non-military areas, including high-level diplomacy, economic measures, incentives to increase defections, humanitarian steps, and criminal accountability.

In particular, the FDLR’s collaboration with the Congolese army and its economic lifelines must be significantly curtailed. This report sets out key non-military approaches to ending the FDLR’s ability to continue to threaten peace and security in the region. A follow-up report will review military steps necessary to address the FDLR.

Recommendations

1. Regional diplomacy. U.N. Special Envoy Said Djinnit should continue to proactively repair relations between Rwanda and South Africa as well as relations between Rwanda and Tanzania. The aim should be to forge regional consensus for both targeted military operations and urgently-needed non-military measures to neutralize the FDLR. In addition to shuttle diplomacy and bringing key officials together for talks, initiatives could include confidence-building measures, such as facilitating increased economic ties among the countries, issuing common statements on the FDLR, and/or possible diplomatic retreats, such as a new round of the Oyo Process in Congo-Brazzaville.
2. Cutting off the FDLR’s economic lifelines: charcoal. U.N. Special Envoy Said Djinnit, U.S. Special Envoy Russ Feingold, and U.N. Special Representative Martin Kobler should press the U.N. peacekeeping mission (MONUSCO) and the Congolese police to support the Virunga park rangers of the Congolese Institute for Nature Conservation (ICCN) in interdicting the FDLR’s supply routes for charcoal from Virunga National Park to Goma. The envoys should also press MONUSCO to provide peacekeepers to patrol the park with the Virunga park rangers to help curtail charcoal production in the park.
3. Accountability for Congolese army officers. Djinnit, Feingold, Kobler, and Angolan President José Eduardo dos Santos should escalate pressure on the Congolese government to investigate, suspend, and indict Congolese military officers who are suspected of collaborating with the FDLR. The issue should be placed on the agendas of the ICGLR high-level talks and the U.N. Security Council. Such collaboration is a major issue, because it enables the rebels to avoid attacks and resupply. Despite several years of such collaboration documented by U.N. experts, no Congolese army officer has ever been suspended for collaboration with the FDLR.
4. Work to apprehend FDLR leader Sylvestre Mudacumura and encourage public indictments. Djinnit, Feingold, and dos Santos should urge MONUSCO and the Congolese government to cooperate with the International Criminal Court, apprehend Mudacumura, and strengthen the case against him. Work on this area can help both break down the structures of impunity that allow FDLR’s leadership to thrive and also restore dignity and security to victims. The envoys should also encourage regional governments to develop investigations and public indictments against FDLR, M23, and other high-level persons accused of committing grave atrocity crimes. Public indictments will help encourage non-indicted FDLR and other armed combatants to defect without fear of apprehension.
5. Third-country resettlement. Djinnit, European Union Representative Koen Vervaeke, and Feingold should finalize negotiations with countries outside the Great Lakes region and develop concrete options for resettlement for FDLR combatants who are not indicted for atrocity crimes and who have a fear of return to Rwanda. Such offers should include the protective measures necessary to encourage increased defection.
6. Refugees. Djinnit, Feingold, and Kobler should work with the U.N. High Commissioner for Refugees (UNHCR) to set up protected camps for refugees in eastern Congo. The envoys should also ensure that MONUSCO provides security for the camps. The current internal displacement camps where Rwandan refugees stay serve as recruitment pools for the FDLR. The creation of U.N. refugee camps with much stronger security and protection provided by MONUSCO would help counter FDLR recruitment from these camps.
7. Security guarantees. Djinnit, Feingold, and dos Santos should work with Rwanda to provide an improved security plan that is co-signed by international actors and to issue a new statement that would outline more concrete plans for security and non-prosecution guarantees for FDLR combatants not indicted for grave crimes. Rwanda has had a policy to date, but security deals that have been reportedly broken have made FDLR fighters not trust the current arrangements. A new revised program, co-signed by the United Nations and/or the Southern African Development Community (SADC), could help spur more defections from the FDLR.

Read the full report here (PDF)

Comment Démanteler une Milice Meurtrière: Sept Stratégies Non-Militaires pour Aider à Mettre Fin à la Menace des FDLR au Congo

Résumé exécutif et recommandations

Devant l’échéance imposée par le Conseil de Sécurité des Nations Unies et les gouvernement africains de la région pour se démobiliser complètement d’ici le 2 janvier 2015, sous peine de faire face à des actions militaires, le groupe rebelle connu sous le nome des FDLR  en République Démocratique du Congo, est actuellement en train de se regrouper, de mobiliser un soutien politique et constitue toujours une menace pour la sécurité de la région. Les FDLR représentent l’un des groupes armés les plus importants et brutaux au Congo et au Rwanda, plusieurs de ses dirigeants ont contribué à perpétuer le génocide Rwandais, et à plusieurs reprises le groupe a commis des massacres contre les civils au Congo.

La lutte contre les FDLR est devenue la raison d’être pour certains des groupes armés Congolais en activité.  Le fait que le Rwanda ait cité à plusieurs reprises la menace des FDLR pour justifier une intervention à l’Est du Congo, est une raison substantielle pour les cibler. Mettre un terme aux FDLR contrecarrerait cette justification et éliminerait l’un des facteurs majeurs de l’instabilité à l’Est du Congo et dans la région.

Les données d’experts des Nations Unies et les résultats de 6 mois de recherche sur le terrain par Enough Project au Congo, suggèrent que la stratégie actuelle des FDLR vise à sa réorganisation dans trois domaines: générer plus de revenus pour échanger contre des munitions et des armes, mobiliser un soutien politique afin de tenter d’acquérir davantage de légitimité, et s’organiser afin d’éviter une défaite militaire en créant des alliances et en recrutant. Malgré le discours du groupe selon lequel ses combattants sont engagés dans un processus de désarmement, les FDLR ont manqué de respecter plusieurs échéances de démobilisation établies par les gouvernements régionaux et la communauté internationale. Moins de 200 simples soldats ont déposé leurs armes, et le groupe a refusé de se relocaliser dans les camps de démobilisations désignés.

Les FDLR continuent de générer des revenus principalement en troquant de l’or à travers le Nord-Kivu et l’Uganda ainsi qu’en produisant et en troquant illégalement du charbon de bois du Parc National des Virunga, un commerce estimé d’une valeur de 32 million de dollars l’année.  Le groupe utilise une partie de ces recettes pour se procurer des munitions et des armes auprès d’officiers de l’armée congolaise, avec qui il continue de collaborer et d’échanger des renseignements. Le Groupe d’Experts des Nations Unies et les personnes interrogées aux alentours du Parc des Virunga remarquent également que les FDLR continuent de recruter des soldats d’infanterie.  Les FDLR ont également conclu des alliances militaires avec des groupes armés congolais, comprenant les Maï-Maï Lafontaine et d’autres. Enfin, les FDLR ont accéléré leur élan politique en ayant créé de nouvelles alliances avec quatre partis politiques Rwandais frustrés de manquer de plus en plus d’espace politique au Rwanda. Les anecdotes de personnes interviewées sur le terrain par Enough Project montrent que ces alliances renforcent le moral au sein des FDLR, bien que cet enthousiasme se soit quelque peu dissipé récemment, à la suite de messages fermes pour le désarmement, diffusés par les gouvernements régionaux et la communauté internationale.

La stratégie actuelle des FDLR est cohérente avec le schéma traditionnel qu’elles emploient face à la pression militaire. Selon ce schéma, le groupe promet de se désarmer et réitère ses ambitions politiques d’être reconnu comme un parti d’opposition rwandais.  Les FDLR profitent ensuite de tout sursis occasionné pour se regrouper en créant des alliances militaires et en augmentant l’activité économique et le recrutement.

Depuis la défaite du groupe rebelle M23 en novembre 2013, les FDLR ont reçu beaucoup d’attention, tant dans la région que parmi la communauté internationale dans son ensemble, au titre du prochain groupe armé dont le démantèlement est essentiel. Cette attention, cependant, s’est traduite par très peu d’action politique jusqu’à présent, et les promesses des rebelles de se désarmer sont restées largement inassouvies. Les efforts pour mettre un terme aux FDLR ont souffert d’un manque de consensus pour entreprendre des opérations militaires ou d’autres mesures non-militaires, en partie à cause de la position du groupe au centre de tensions régionales. Le gouvernement congolais, qui devrait avoir à jouer un rôle décisif dans les efforts pour contrecarrer les FDLR, hésite en partie parce que ses liens avec les FDLR lui procurent des avantages économiques et politiques. Par exemple, certains officiers de l’armée congolaise continuent de s’enrichir du trafic illégal d’or et de charbon de bois des FDLR.  L’Afrique du Sud et la Tanzanie, pays qui fournissent le plus de contingents à la Brigade d’intervention de la mission des Nations Unies en RDC, ont soutenu Kinshasa jusqu’ici principalement par intérêts commerciaux liés au le méga-barrage Inga III et à cause de relations tendues avec le Rwanda. Les dirigeants sud-africains et tanzaniens ont également réagi avec hostilité aux allégations faites sur le Rwanda, qui aurait commis des tentatives d’assassinat d’opposants politiques en Afrique du Sud.  Le président actuel de la Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs, l’Angola, a tenté de pousser la région à agir plus fermement contre les FDLR, préférant la force militaire mais a coupé court à sa contribution de troupes à la Brigade des Nations Unies.

Un problème considérable avec l’option militaire est que les FDLR se mêlent aux communautés locales et aux populations de réfugiés, créant ainsi un risque légitime que des opérations contre les FDLR causent des pertes civiles à une échelle semblable à celles d’opérations antérieures où des stratégies militaires conventionnelles avaient été employées. Le risque de pertes civiles peut être mitigé si les opérations qui emploient des forces spéciales ciblent les dirigeants des FDLR et comportent également des mesures de protection civile solides. Les leçons de la mission de l’Union africaine pour lutter contre l'Armée de résistance du Seigneur (LRA pour Lord's Resistance Army) devraient être appliquées.

Vaincre les FDLR sollicitera une stratégie globale qui comporte tant des approches militaires ciblées qu’une action diplomatique plus concertée dans des domaines non-militaires, y compris une diplomatie à haut-niveau, des mesures économiques, des mesures d’incitation pour accroître les défections, des mesures humanitaires, et la responsabilité pénale.

En particulier, la collaboration des FDLR avec l’armée congolaise et ses sources économiques vitales doivent être réduites considérablement. Ce rapport expose des approches non-militaires essentielles pour que les FDLR ne soient plus en mesure de continuer de menacer la paix et la sécurité dans la région. Un rapport de suivi fera la revue des mesures militaires nécessaires pour répondre aux FDRL.

Recommandations

1. La diplomatie régionale. Said Djinnit, Envoyé spécial du Secrétaire-général des Nations Unies pour la région des Grands Lacs, devrait continuer de travailler pour rétablir les relations entre le Rwanda et l’Afrique du Sud, ainsi que les relations entre le Rwanda et la Tanzanie. Le but devrait être de forger un consensus régional tant pour des opérations militaires ciblées que pour des mesures non-militaires nécessaires de toute urgence pour neutraliser les FDLR. En plus de guider la diplomatie et de mener les responsables décisifs à négocier, les initiatives pourraient comporter des mesures visant à rétablir la confiance, telles que soutenir la croissance des liens économiques entre ces pays, publier des déclarations communes sur les FDLR, et/ou des séminaires diplomatiques tels qu’un nouveau cycle du Processus d’Oyo au Congo-Brazzaville. 
2. Couper les vivres économiques des FDLR : le charbon de bois. Said Djinnit Envoyé spécial des Nations Unies pour la région des Grands-Lacs, Russ Feingold Envoyé spécial des États-Unis pour la région des Grands-Lacs, et Martin Kobler Représentant spécial du Secrétaire général des Nations Unies pour la République démocratique du Congo, devraient faire pression sur la Mission de l’Organisation des Nations Unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo (MONUSCO) et la police congolaise pour qu’ils portent soutien aux rangers du parc des Virunga de l’Institut Congolais pour la Conservation de la Nature (ICCN), en interdisant l’utilisation des axes d’approvisionnement en charbon de bois des FDLR entre le Parc National des Virunga et Goma. Les envoyés devraient aussi faire pression sur la MONUSCO pour qu’elle fournisse des casques bleus pour patrouiller avec les rangers du parc des Virunga et contribuer à limiter la production de charbon de bois dans le parc.
3. La responsabilisation des officiers de l’armée congolaise. Djinnit, Feingold, Kobler et le Président angolais José Eduardo dos Santos, devraient accroître la pression sur le gouvernement congolais pour mettre en examen, suspendre et inculper les officiers de l’armée congolaise qui sont soupçonnés de collaborer avec les FDLR. Ce problème devrait être placé sur l’agenda des négociations de haut-niveau de la CIRGL et du Conseil de sécurité des Nations Unies. Une telle collaboration représente un problème majeur, parce qu’il permet aux rebelles d'esquiver les attaques et de se ravitailler. Bien que cela fasse plusieurs années qu’une collaboration de cet ordre est été documentée par des experts des Nations Unies, aucun officier de l’armée congolaise n’a jamais été suspendu pour avoir collaboré avec les FDLR.
4. Œuvrer pour arrêter le chef des FDLSR Sylvestre Mudacumura, et encourager les inculpations publiques. Djinnit, Feingold et dos Santos devraient encourager vivement la MONUSCO et le gouvernement Congolais à coopérer avec la Cour Pénale Internationale, arrêter Mudacumura, et consolider le dossier contre lui. Les efforts dans ce domaine peuvent aider tant à démanteler les structures d’impunité qui permettent aux dirigeants des FDLR de prospérer, qu’à restaurer la dignité et la sécurité des victimes. Les envoyés devraient également encourager les gouvernements régionaux à mettre en place des enquêtes et des inculpations publiques contre les personnes haut-placées des FDLR, M23, et autres, accusées d’avoir commis des crimes d’atrocités graves. Les mises en accusation publiques permettront d’encourager les FDLR et d’autres combattants armés non-inculpés, à déserter sans avoir peur d’être arrêtés.
5. La réinstallation dans un pays tiers. Djinnit, le Représentant de l’Union Européene, Koen Vervaeke, et Feingold devraient finaliser les négociations avec les pays en dehors de la région des Grands Lacs et développer des options concrètes pour la réinstallation des combattants des FDLR qui ne sont pas inculpés de crimes d’atrocité et qui redoutent de rentrer au Rwanda. De telles propositions devraient comporter les mesures de protection nécessaires pour encourager l’accroissement de la défection.
6. Les réfugiés. Djinnit, Feingold, et Kobler devraient collaborer avec le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés (UNHRC) pour établir des camps protégés pour les réfugiés à l’est du Congo. Les envoyés devraient également garantir que la MONUSCO assure la sécurité des camps. Les camps de personnes déplacées internes actuels où logent les réfugiés Rwandais servent de réserve de recrutement pour les FDLR. La création de camps de réfugiés des Nations Unies qui sont dotés d’un niveau de sécurité beaucoup plus élevé et d’une protection assurée par la MONUSCO, permettrait d’empêcher le recrutement par les FDLR dans ces camps.
7. Des garanties de sécurité. Djinnit, Feingold, et dos Santos devraient collaborer avec le Rwanda pour fournir un plan de sécurité amélioré qui soit signé conjointement par les acteurs internationaux, et publier une nouvelle déclaration qui détaillerait des plans concrets de garanties de sécurité et de non-poursuite pour les combattants des FDLR qui ne sont pas inculpés de crimes graves. Le Rwanda a jusqu’à présent eu une politique en place, mais les accords de sécurité qui auraient été rompus ont causés la méfiance des combattants des FDLR envers les accords actuels. Un nouveau programme révisé, signé conjointement par les Nations Unies et/ou la Communauté de développement de l'Afrique austral (SADC), pourrait permettre d’entrainer l’augmentation des défections des FDLR.

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